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PEC do teto dos gastos públicos e os riscos para a Educação

11 de outubro de 2016
Nem mesmo em épocas de crise é aceitável a redução dos investimentos em Educação.

PEC do teto dos gastos públicos e os riscos para a Educação
FOTO JOAO BITTAR / UNESCO-MEC




Atualizado em 30/11, às 18h16

A grande maioria dos brasileiros tem consciência da gravidade da crise que vivemos e da necessidade imperiosa de se fazer o ajuste das contas públicas. Da mesma forma e com a mesma urgência, os brasileiros percebem a importância da Educação na construção de uma cidadania mais consciente, preparando os indivíduos para os desafios do desenvolvimento sustentado do nosso País, consolidando uma nação íntegra e solidária.
 

O objetivo de se recolocar o País numa rota de crescimento precisa ser apoiado por todos,mesmo com remédios amargos como a PEC 241/55.

Aceita essa premissa o movimento Todos Pela Educação reafirma que a Educação precisa ser, mais do que nunca, protegida nesse novo cenário. Como grande prioridade deve diferenciar-se de áreas que inexoravelmente irão receber corte de investimentos.
 
Idealmente essa medida deveria salvaguardar o mínimo constitucional de 18% das receitas líquidas de impostos, hoje 23%, e garantir que a Educação tenha o patamar de investimento condizente com sua importância para o País. Aliar quantidade e qualidade do investimento em Educação é o que poderá fazer o Brasil crescer mais e de forma sustentável, sem os percalços tão frequentes. Aprimorar o texto da PEC, protegendo a Educação, é sinalizar tanto para a população quanto para os agentes econômicos que há uma visão de longo prazo para o Brasil  e que, assim como os países que mais têm se desenvolvido no mundo, nós reconhecemos que ela é o eixo central de desenvolvimento. 
 
Mesmo no clima de polarização mais acentuado desde as eleições de 2014, é grande o consenso sobre o que nós queremos para nosso País – os fins –, ainda que haja muita divisão acerca dos meios para chegarmos lá. A população quer um País que cresça de forma sustentável, com menos volatilidade, menos crises; que distribua a riqueza de forma mais justa; que todos possam ter uma vida digna, segura, saudável, feliz; e que a cidadania e a democracia sejam mais robustas.
 
Poderíamos seguir juntos pelo caminho que contribui fortemente para todos esses objetivos: a Educação. Colocar a Educação como eixo central do projeto de Nação é a missão mais estratégica neste momento de crise. Foi o que outros países fizeram e estão fazendo, da Coreia do Sul à Polônia, da Austrália à China, do Canadá a Cingapura.
 

Apesar de ser de amplo entendimento que a Educação é a base de um País melhor para todos, reforçamos aqui alguns dados:

- Três anos a mais de escolaridade média tendem a levar a um crescimento de mais de 1% do PIB de uma nação, um grande bônus para o combate à pobreza e à miséria*;

- Cada ano a mais de escolaridade aumenta em 10% a renda do trabalhador para o resto da vida*;

- Uma criança cuja mãe é alfabetizada tem 50% mais chances de sobreviver aos cinco primeiros anos de vida*;

- Quatro anos a mais de estudo estão associados a uma redução da probabilidade de ataque cardíaco de 2,2%**;

- Jovens de 15 a 19 anos que tiveram apenas de 4 a 7 anos de estudo têm 1775% mais chances de ser vítima de homicídio do que jovens da mesma faixa etária com 12 anos ou mais de estudo***;

- A cada 1% a mais de jovens na escola, reduzimos em 2% os homicídios****.

*https://goo.gl/BeNMK5 / **https://goo.gl/Fuy6Cs / ***https://goo.gl/CDHlD1 / ****https://goo.gl/Wdg4vt

Abaixo, destacamos os principais pontos da PEC 241/55 relacionados à Educação, que precisam ser questionados.

Qual o objetivo da PEC 241/55?
O governo federal editou a PEC 241/55 com o intuito de reequilibrar as contas públicas de todos os poderes federais (Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público), por meio de uma opção específica de ajuste fiscal. O mecanismo utilizado é o estabelecimento, ao longo dos próximos 20 anos, de um limite anual para as despesas primárias totais dos poderes. Ou seja, só se poderá gastar por ano o mesmo valor da despesa do ano anterior, ajustado pela inflação do período. Assim, as despesas ficarão congeladas em termos reais (sem considerar a inflação) por duas décadas. A partir do 10º ano de vigência do mecanismo da PEC, há a possibilidade de revisão das regras, uma vez a cada mandato presidencial.

O texto atual da PEC 241/55 pode gerar desequilíbrios de prioridades. Por exemplo, as despesas da Previdência Social, caso não haja uma reforma nesse sistema, continuarão aumentando em ritmo acelerado: os benefícios de aposentados e pensionistas já são corrigidos pela inflação, e a expectativa, por conta do envelhecimento da população, é de que aumente o número de beneficiários da Previdência. Ou seja, os gastos previdenciários crescerão acima da inflação, de modo que, necessariamente, outras despesas do Executivo serão afetadas para que o total de gastos não ultrapasse o teto. A Educação precisa ser protegida nesses cenários.

O que a PEC altera do ponto de vista legal?
Além de estabelecer o teto de gastos federais por 20 anos, também altera o texto constitucional reformulando as vinculações orçamentárias que hoje destinam um percentual mínimo da arrecadação para as pastas da Saúde e da Educação. Em outras palavras, ela muda a forma de cálculo do mínimo que a União deve investir nessas duas áreas: o mínimo deixa de ser definido como uma parcela das receitas de impostos e passa a ser reajustado ano a ano pela inflação.

Como é hoje: a União é obrigada, pela Constituição Federal, a investir na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE — veja definição das ações de MDE aqui) pelo menos 18% do que arrecada com impostos, todo ano, independentemente da inflação. Como o percentual é fixo e vale para todos os anos, se a União arrecadar mais, o piso de investimento será maior. Se arrecadar menos, o valor obrigatório também diminuirá, mas a União pode voluntariamente gastar mais — como tem feito ao longo dos últimos anos — pois a lei determina apenas o piso, e não o teto.

Com a mudança proposta pelo governo, a obrigatoriedade de aplicação desse percentual mínimo de 18% é suspensa por até vinte anos e o piso obrigatório passa a ser o valor mínimo obrigatório do ano anterior ajustado pela inflação do período: toma-se o mínimo constitucional definido pela regra atual para 2017 e aplica-se a inflação de julho de 2016 a junho de 2017, chegando ao mínimo constitucional para 2018; para todos os anos seguintes a lógica será a mesma.
Dessa forma, se as receitas de impostos crescerem mais que a inflação em um dado ano —como ocorreu em 2011, 2012 e 2013 —, a exigência mínima de investimento em MDE sob a regra da PEC 241 será menor do que seria sob a regra atual. Já em um cenário inverso, no qual a inflação cresce mais que a arrecadação — como em 2014 e 2015 e, possivelmente, em 2016 — leva a um mínimo constitucional maior, sob a regra da PEC, do que sob a regra atual.

Vale ressaltar ainda que o texto constitucional aprovado em 1988 não define um valor máximo para os gastos públicos. Já com a PEC 241/55 há o estabelecimento de um teto para todos os gastos federais. Assim, o investimento em Educação acima do valor do ano anterior ajustado pela inflação somente será possível se o governo gastar menos em outras áreas — e vice-versa. Como mecanismo para desencorajar a União a gastar além desse teto, a PEC determina que o poder federal que não atender à regra não poderá ter elevação de despesas como aumento salarial, novas contratações de pessoal e concessão de benefícios tributários ou bônus, entre outras medidas.

Qual o prognóstico para os próximos anos em termos de arrecadação e inflação?
De acordo com a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados (Conof/CD) — veja aqui o Estudo Técnico 11/2016: https://goo.gl/AKj9IC —, o crescimento da receita líquida de impostos será superior à inflação já em 2017 e assim continuará ao longo da duração da PEC. A previsão, portanto, é de que o mínimo de investimento em MDE seja inferior ao que seria sob a regra atual durante todo esse período. Segundo a projeção da Conof/CD, em 2025, o investimento mínimo em MDE com a PEC seria menor em R$ 13,4 bilhões de reais em relação ao que poderia, caso fosse mantido o mínimo constitucional de 18%.

Podemos saber com certeza qual será o impacto dessa alteração no mínimo constitucional da Educação?
Não, o cenário de crescimento das receitas e da inflação apresentado pela Conof/CD com base no Relatório Focus-Bacen, apesar de confiável, é apenas uma possibilidade. Já o Ministério da Fazenda tem falado em deterioração econômica para os próximos anos. O ideal seria que a Fazenda apresentasse os cenários possíveis à sociedade, elucidando os ganhos ou prejuízos para as áreas sociais nas diferentes perspectivas.

Qual a importância do mínimo constitucional na Educação?
Hoje, o governo federal investe em MDE por volta de 23% das receitas líquidas de impostos, percentual acima do mínimo constitucional (18%). Isso não significa que podemos reduzir a aplicação de recursos da União para a Educação, pois essa atual contribuição financeira, ainda que acima do mínimo, é considerada tímida frente aos desafios da Educação brasileira.

A vinculação mínima de recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino é uma proteção para as políticas públicas dessa área e foi uma das maiores conquistas da democracia brasileira, reduzindo a imensa vulnerabilidade fiscal que havia até então. Foi só a partir da Constituição Federal de 1988 que se instaurou um período de continuidade e previsibilidade na disposição de valores para as políticas educacionais.

É importante reforçar que a vinculação mínima das receitas líquidas de impostos para a Educação significa a garantia de que parte dos frutos de um crescimento econômico do país (o qual tende a ampliar a arrecadação tributária) seja investida na formação de nossa população, política necessária para que o desenvolvimento do país seja sustentado no longo prazo. Utilizam-se assim os ganhos do presente para engendrar um melhor futuro, em uma perspectiva de projeto de país.

O teto de gastos federais significará uma redução de recursos para a Educação?
O teto inflacionário definido pela PEC 241/55 estabelece que as despesas primárias do governo federal, no total, não poderão ser reajustadas acima da inflação. O teto não se aplica individualmente à Educação, mas ao somatório de todas as áreas. Como apresentado anteriormente, provavelmente a Previdência Social terá orçamento reajustado anualmente acima da inflação, de forma que a soma dos demais orçamentos, incluindo o da Educação, terá de ser ajustada em valor abaixo da inflação.

Isso não quer dizer que a Educação necessariamente sofrerá perdas, uma vez que pode haver uma preservação de gastos sociais frente a outras despesas do governo – o que exigirá uma barganha política no interior do Poder Executivo e no Congresso anualmente no momento da edição dos orçamentos. Da mesma forma, pode haver a redução de gastos em políticas sociais se a pressão de outras áreas for mais forte. Vale lembrar que a Educação não tem no Congresso hoje a força que mereceria ter e que deverá haver um significativo aumento na competição entre as diferentes áreas pelos recursos federais.

Considerando um teto homogêneo para todas as áreas do orçamento, com reajuste máximo pela inflação em todas elas (ou seja, estagnação real), o resultado poderá ser bastante grave para a Educação. Tomando como base as projeções feitas pela Conof/CD e calculando-se prospectivamente um dos cenários possíveis (inflação na meta de 4,5% e mesma trajetória de crescimento das receitas projetada pela Conof/CD), o reajuste apenas pela inflação levaria ao valor de R$ 105 bilhões como investimento máximo em MDE pelo governo federal em 2028. Nesse mesmo ano, se mantida a regra atual de aplicação mínima de 18% das receitas líquidas de impostos, o investimento mínimo seria da ordem de R$ 108,5 bilhões.

Ou seja, a PEC 241/55 levaria, nesse cenário, ao estabelecimento de um máximo de investimento abaixo do que hoje é o mínimo – já considerado insuficiente. Nessa projeção, em 2036 (último ano de vigência da PEC), o governo federal estaria investindo no máximo 11,8% das receitas líquidas de impostos em MDE – e no mínimo 9,3%. Frente à regra atual de vinculação mínima de 18%, a perda seria de pelo menos R$ 77,9 bilhões em 2036. No agregado de 2028 a 2036, a perda seria de pelo menos R$ 302,2 bilhões.

Essa projeção mostra apenas um dos cenários possíveis para os 20 anos de vigência das regras introduzidas pela PEC, não levando em conta eventuais opções políticas de maior investimento relativo em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino.

Todos os gastos da União com Educação, no limite, serão congelados?
Não, alguns recursos advindos do governo federal que conformam a base para aplicação em Educação estão preservados. São eles: as transferências constitucionais da União para os Estados e Municípios, inclusive as referentes às quotas-partes do salário-educação, os recursos relativos ao ProUni e ao Fies e a complementação do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – art. 60 do ACDT-CF, inciso VII). Os recursos do salário-educação que ficam com a União, entretanto, ficam submetidos ao teto.
É importante pontuar que a complementação da União no Fundeb tem sido realizada ao longo dos últimos anos no patamar do mínimo exigido pela lei, que é 10% do valor total de recursos arrecadados por Estados e Municípios para os fundos estaduais. É patente, porém, que a União deverá ampliar seu esforço de complementação para reduzir as desigualdades existentes no financiamento da Educação Básica no país.

Mais uma vez é preciso deixar claro que o congelamento dos demais recursos da União que são aplicados na Educação é apenas uma possibilidade, não sendo obrigatório e dependendo das opções em relação ao orçamento da União.

Diante de tantos cenários possíveis, dá para dizer que a PEC 241/55 é ruim para a Educação?
Os cenários são incertos, mas as proposições da PEC levam ao risco de o governo federal diminuir o investimento em Educação para um patamar mais baixo que o de hoje. Por exemplo, de acordo com o relatório da Conof/CD, se a regra da PEC estivesse valendo desde 2010, os investimentos da União teriam sido menores em R$ 73,7 bilhões.
Salvaguardar a Educação na PEC 241/55 é considerar as demandas do Plano Nacional de Educação (PNE), o mais próximo que temos hoje de um projeto de País, consensuado pela sociedade civil, governos e parlamentares. Algumas metas do PNE estabelecem o que já deveríamos ter alcançado no século passado, como a inclusão dos 2,8 milhões de crianças e jovens de 4 a 17 anos que estão fora da escola e a expansão do atendimento em tempo integral; a alfabetização das crianças até o 3º ano do Ensino Fundamental (hoje 57% delas não estão alfabetizadas em Matemática); a melhoria da qualidade dos anos finais do Ensino Fundamental e do Ensino Médio, cujos índices de desempenho nas avaliações estão abaixo das metas; a ampliação do acesso ao Ensino Superior; o aumento do número de mestres e doutores titulados; a erradicação do analfabetismo entre jovens e adultos (que ainda atinge 13,2 milhões de brasileiros com 15 anos ou mais); a formação adequada e a valorização dos professores brasileiros, sem a qual os avanços da Educação ficam comprometidos (o rendimento médio dos professores da Educação Básica pública era apenas 54,5% do rendimento médio dos demais profissionais com mesma escolaridade, em 2014) – dados do Observatório do PNE (www.opne.org.br). Todos esses fatores são responsabilidades não só dos Estados e Municípios, mas um compromisso do País, sendo importante a atuação do governo federal assessorando e financiando iniciativas para a melhora da qualidade educacional e para a redução de desigualdades no Brasil.

A PEC afeta diretamente a meta 20 do Plano Nacional de Educação (PNE), que estabelece a ampliação dos investimentos públicos diretos na área até atingir o patamar de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2024. Dados de 2014 mostram que o Brasil atingiu 5% do PIB em investimento público direto em Educação e, desde 2009, esse valor aumentou 0,2 pontos percentuais – sendo que de 2013 para 2014 o indicador caiu de 5,06% para 5,00%. Caso o crescimento 2009-2014 permaneça constante até o final de vigência do PNE, chegaremos a apenas 5,4% do PIB investido diretamente em Educação pública. O Brasil ainda investe por aluno da Educação Básica apenas um terço do investimento médio por aluno dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), sendo que nossos desafios muito maiores.

Qual será a tramitação da PEC 241/55?
Uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) só pode ser aprovada com o voto de no mínimo 60% dos parlamentares das duas casas legislativas. A votação acontece em dois turnos na Câmara dos Deputados, necessitando da aprovação por 60% dos deputados em ambos. No primeiro turno, realizado em 10/10, a PEC 241/55 teve aprovação de 71%. O segundo turno está previsto para ocorrer no dia 25/10. Se aprovada nos dois turnos, vai para a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal. Se nessa instância a PEC for considerada em concordância com outras cláusulas da Constituição, irá para votação no Plenário do Senado, também ali necessitando da aprovação de 60% dos senadores, em dois turnos. Em tese, o primeiro turno terá 5 sessões de discussão. O segundo turno terá 3 sessões de discussão. O intervalo entre os turnos é de 5 dias úteis. O Senado pode votar mudanças no texto da PEC e, caso isso ocorra, a proposta volta para votação na Câmara dos Deputados. Se aprovada tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal, o texto será promulgado em sessão do Congresso Nacional, sem intervenção do Executivo.
 


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Qual seria então a solução para o problema pelo qual o país passa atualmente?
Porque o governo está escolhendo essa opção como solução e não outras? Eles não tem grandes economistas que analisaram as possibilidades? Estão escolhendo essa opção por interesses particulares?



Gostei da matéria, uma explicação bem imparcial dessa PEC, se de fato pretendemos superar a crise, precisamos proteger a educação .

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