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Por que precisamos de um Sistema Nacional de Educação

18 de fevereiro de 2016
Prazo para elaboração e aprovação de legislação que regule um regime colaborativo entre os entes federais vence em junho

Por que precisamos de um Sistema Nacional de Educação
João Bittar/MEC




Pricilla Kesley, do Todos Pela Educação

Garantir a oferta de Educação de qualidade de maneira igualitária para os 49,5 milhões de alunos da Educação Básica, em um território de 8,5 milhões de metros quadrados – 24 vezes o tamanho da Finlândia –, de grande e histórica complexidade administrativa é o que pretende o Sistema Nacional de Educação (SNE), a ser estabelecido em lei específica, até junho deste ano, como manda o artigo 13 do Plano Nacional de Educação (PNE).

“A criação do SNE traria, em primeiro lugar, a possibilidade de uma unificação de normas que vão favorecer o ataque sistemático à desigualdade regional, um problema sério na educação brasileira”, defende Romualdo Portela, professor na Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo (FEUSP), especialista em Educação e integrante da comissão que elaborou a primeira versão do documento base (atualmente em consulta pública) proposto pela Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (Sase), do Ministério da Educação (MEC).

As desigualdades na oferta e na qualidade educacional têm sua origem, em grande parte, nas lacunas de gestão entre os entes federados. A questão não é nova e reaparece ao longo de toda a história brasileira. Saiba mais aqui. Apesar disso, nos últimos anos, a pauta tem conquistado avanços, agora impulsionados pela aprovação do PNE.

Uma das maneiras de fechar essas lacunas é regulamentar o artigo 23 da Constituição Federal que trata do regime de colaboração entre os entes federados em diversas áreas, entre elas, na Educação. Por isso, a legislação que instituir o SNE deverá contemplar essa regulamentação. O PNE reforça explicitamente essa providência legal na estratégia 20.9.
O documento base lançado pela Sase, e que teve uma versão mais detalhada colocada em consulta pública em julho do ano passado, tem sido o ponto de partida de várias discussões da secretaria pelo País, com objetivo de colher contribuições de entidades e colegiados de especialistas.

Outra frente se dá com base no projeto de lei complementar apresentado pelo deputado Ságuas Moraes (PT-MT), que também propõe a instituição do SNE. Tal projeto foi a base de um parecer, que também pode vir a se tornar um projeto de lei, e que vem sendo elaborado pelo Fórum Nacional de Educação.

Equilíbrio de responsabilidade
Falar em um sistema nacional de Educação implica entender a organização política federalista brasileira, cujo princípio é a autonomia dos municípios e dos estados. Essa formatação de poder impacta a atribuição de responsabilidade na área da Educação: na situação ideal, a União desempenha um papel de liderança articuladora, enquanto os demais entes têm liberdade para definir regras que se adequem melhor à realidade local.

De acordo com a Constituição, quanto à oferta das etapas de ensino, municípios são responsáveis prioritariamente pela Educação Infantil e pelo Ensino Fundamental; estados administram prioritariamente o Ensino Médio, mas também o Ensino Fundamental, e a União está encarregada de funções normativas, dos Ensinos Superior e Tecnológico. Apesar desses deveres elementares, falta um documento que detalhe caminhos para a cooperação e como proceder diante de conflitos de interesses entre os entes.

“O que temos hoje são três sistemas: municipal, estadual e federal. Em determinados territórios há ações dessas três esferas e que não estão combinadas e, eventualmente, há uma batida de cabeças”, explica Portela.
A coexistência de três sistemas enseja conflitos no cotidiano das redes de ensino que podem ser traduzidos em questões como a distribuição das responsabilidades pelo financiamento, sobretudo nos municípios mais pobre, ou as questões relacionadas à data de corte das crianças ingressantes do Ensino Básico. Esses e outros pontos poderiam ser equacionados com normas mais claras.

Na prática, um regime colaborativo regulamentado indicará quem é responsável pelo quê quanto à garantia do direito à Educação. “Não é a certeza de que não haverá desconexões, mas o SNE possibilitaria ferramentas objetivas para enfrentar esses problemas”, pondera Portela.

Além disso, a falta de institucionalização de pactos ou de articulações territoriais coloca a Educação à mercê do jogo político, resultando em fragmentação e descontinuidade dos programas. “Um sistema nacional daria condições de unificar mais os procedimentos, porque com os três sistemas que nós temos, há uma disparidade muito grande, tanto de normatizações quanto de iniciativas”, aponta Portela. “A cooperação seria compulsória e não da vontade política desse ou daquele gestor”.

Rede de iniciativas
O SNE servirá como instrumento para efetivar o PNE tanto em um estado mais rico quanto em outro mais pobre, mas não é uma tarefa simples. A pauta tem avançado em paralelo a uma série de conquistas recentes na área da Educação, entre elas a própria aprovação do PNE, a elaboração de uma Base Nacional Comum Curricular, a discussão de novos modelos de financiamento para Educação e a tramitação de diversas leis sobre a normatização dos artigos 23 e 211 da Constituição Federal – saiba mais sobre legislação aqui. 

Afinado a essas mudanças, o texto preliminar apresentado pela Sase aponta que, em vez de uma única lei, a implementação do SNE deveria se dar em quatro dimensões, via um conjunto de iniciativas: alterações na Lei de Diretrizes Básicas, regulamentação da Lei de Responsabilidade Educacional (LRE), adequação das regras de financiamento adotando o Custo Aluno Qualidade (CAQ) e, por fim, adequação dos sistemas de ensino às novas normas.

Portela destaca a centralidade do CAQ para determinar a colaboração entre as esferas administrativas. “O Custo Aluno Qualidade estabelece o padrão mínimo de gasto por aluno, o que enfrentaria muito fortemente a desigualdade regional”. Para ele, a questão será objeto de impasse. “Significa colocar mais dinheiro na Educação e, naturalmente, esse dinheiro tem que vir de algum lugar e os gestores vão ter que dizer não para outras demandas sociais, terão de priorizar”, explica.

O PNE prevê a implementação do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) e sua evolução gradual até o Custo Aluno Qualidade. Atualmente, no âmbito de cada estado, o total de recursos investidos em Educação por meio do Fundeb (que é um fundo estadual) é repartido igualmente entre os alunos da rede pública estadual e municipais; Esse mecanismo equaliza o investimento dentro de cada estado, mas preserva as diferenças regionais, apesar de haver um valor mínimo nacional, definido anualmente, a ser investido por aluno. O CAQ, por sua vez, inverte essa lógica. O dispositivo fixará um valor nacional por aluno, adequado para a garantia de Educação de qualidade. E os gestores públicos terão que investir essa quantia multiplicada pelo número de estudantes da rede de ensino. O custo inicial evoluirá, com o tempo, para um valor ideal. De caráter primordial para o SNE e o PNE, o projeto está sendo definido dentro do MEC e ainda não chegou à fase de consulta pública.

Outros países

Fruto de uma construção histórica e cultural de cada país, o federalismo político assume diferentes aspectos pelo mundo –união, confederação, etc - e, por isso, a organização dos sistemas de ensino de nações federalistas nunca são iguais. Devido à autonomia concedida aos municípios, o Brasil, por exemplo, tem uma distribuição de poder única, que reflete n relativa independência das redes municipais de ensino.

Observar a delegação de responsabilidade entre os entes de outros países, contudo, revela a dimensão do desafio e as muitas possibilidades de assegurar um sistema educacional descentralizado. Nos Estados Unidos, cuja federação nasceu do movimento de união dos estados originalmente autônomos - ao contrário do Brasil -, o poder central tem pouca ingerência sobre a Educação no país, delegada aos estados e províncias. Além disso, seguindo a tradição liberal, os norte-americanos dispõem de distritos escolares responsáveis pela Educação Pública da Pré-escola ao Ensino Médio. No Canadá a descentralização é radical, a ponto de não haver o equivalente ao Ministério da Educação (MEC).

Na Argentina, de modo mais semelhante ao Brasil, a gestão central tem poder de decisão e responsabilidades na oferta de Educação, por exemplo, para determinar uma matriz curricular mínima e adaptável pelos poderes das províncias, fixar políticas e estratégias educacionais e garantir auxílio financeiro.

Confira os aspectos organizacionais de diferentes países no documento da Unesco aqui.


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